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城市內澇的成因及防治實施方案

時間:2021-04-24

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    2021 年 4 月,國務院辦公廳印發《關 于加強城市內澇治理的實施意見》(國 辦發〔2021〕11 號),明確了城市內 澇治理工作的指導思想、基本原則、 工作目標,為今后一段時間內城市內 澇治理工作指明了方向。中國城鎮供 水排水協會海綿城市建設專家委員會 委員、中規院生態市政院院長王家卓 圍繞內澇治理的重要性和緊迫性、城 市內澇的成因、城市內澇治理和防洪的關系、系統治理城市內澇、科學編制 系統化實施方案、多渠道籌措資金、落實城市政府主體責任等方面,分享了 學習國辦文件的七點體會。 過去幾十年,在我國快速城鎮化過程中,重發展、輕保護的現象普遍存在, 生態本底遭到不同程度的破壞,城市蓄水排水能力顯著降低,城市排水防澇 設施長期投入不足,建設標準低,維護不到位,短板突出。加之我國大部分 城市汛期降雨集中,近些年不少城市出現了內澇災害。近期,國務院辦公廳 印發了《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見國辦發〔2021〕11 號》 (以下簡稱《意見》,明確了城市內澇治理工作的指導思想、基本原則、工 作目標?!兑庖姟窂南到y建設城市排水防澇工程體系,提升城市排水防澇工 作管理水平,統籌推進城市內澇治理工作和加強保障等方面提出了具體要求, 對指導我國今后一段時間的城市內澇治理工作指明了方向,具有重要意義。 

一、要充分認識內澇治理的重要性和緊迫性 

    城市內澇的頻繁發生,嚴重影響人民群眾的生產生活,有些還危及到了 人民生命財產安全。黨的“十九大”報告指出,當前社會的主要矛盾已經轉 化為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城 市內澇作為一種“城市病”,是人民群眾不希望看到的,也是影響城市安全 發展的重要制約因素。治理城市內澇是落實以人民為中心的發展理念、滿足 人民群眾美好生活需求的必然要求,也是堅持新發展理念,將生態和安全放 在更加突出位置的具體舉措。

 二、要正確認識城市內澇的成 

    要治理城市內澇,必須科學認識城市內澇。由本地短歷時強降雨或者持 續降雨產生積水達到災害的程度,就是城市內澇。導致城市內澇的原因很多,不同的城市、不同的時期、不同的地段內澇的原因也盡不同,但是也有一些共性。 

    (一)城市內澇和過去的發展觀念有關系。在過去幾十年的時間里,我國普遍存 在重建設輕保護,在城市發展中沒有把生態和安全放在突出位置,很多地方沒有真正 認識到尊重自然、順應自然、保護自然的重要性,城市建設中開山、毀林、占田、填 湖的現象屢有發生,破壞了生態本底,侵占了本該屬于水的空間,讓水無處可去,無 路可走。其次,“重地上輕地下”的政績觀存在多年,大部分城市對于地下的排水和 蓄水設施舍不得投入,歷史欠賬突出。此外,過去一直推行的以排為主,“及時就近 排出”的做法,也無法解決高重現期時的特大暴雨。 

    (二)城市內澇和缺乏滯蓄空間密切相關。不可壓縮是水的基本特性之一,降雨 形成的地表徑流必然需要消納場所和空間。我國在過去的城市開發建設中,“留白增綠” 比較少,“見縫插針”比較多,一些蓄滯洪的湖泊、濕地、低洼地被侵占,導致汛期 雨水無處可去。 

    (三)城市內澇和城市豎向密切相關。中國有句俗話:“水往低處流”。這句話 準確表達了水的另一個特性:水要朝著坡降最大的方向流動。一些城市建設中,場地 和道路豎向缺乏統籌設計,部分建筑、道路建設在地塊標高較為低洼的地方,一些先 建的地塊標高較低,后建的地塊標高普遍較高,導致一些先建的地塊成為低洼的“盆地”, 容易產生內澇積水。還有一些城市開發建設選址不當,將城市建在低洼處,也加大了 內澇風險。一些城市道路局部豎向滿足相關規范要求,但從總體來看,不利于城市排 水甚至對城市排水造成制約,在一些地方人為造出一些內澇積水點。 

    (四)投入不足導致設施標準低,欠賬多。受過去認識水平和經濟社會發展階段 的影響,我國在城市排水防澇設施方面投入嚴重不足,城市排水管渠和泵站設計和建 設標準普遍偏低,歷史欠賬十分突出。 

    (五)排水設施運維和調度不到位也在會一定程度上加劇甚至導致城市內澇。由 于缺乏專業人員和經費,我國城市排水設施普遍存在運維不到位,比如雨水口淤堵嚴重, 雨水管渠多年未清掏導致過水能力大幅降低,導致本來標準就不高的設施還不能充分 發揮作用,這在一定程度上加劇了城市內澇。 

三、準確理解城市內澇治理和防洪的關系 

城市內澇和洪水都是由降水引起的災害,二者有一些相關性,有時候人們用洪澇 來統指城市洪水和內澇。             (一)城市內澇和洪水有區別。一是成因不同。城市內澇的主要成因是本地強降 雨或者長歷時降雨產生的地表徑流在某些低洼地匯集,形成積水達到一定程度,影響 到人民群眾生產生活。洪水一般是由流域尤其是上游的強降雨或者長歷時降雨,導致 江河或者湖泊出現了較大流量或者較高水位,給城市或者鄉村造成了一定的威脅的自 然災害。簡言之,城市內澇一般是本地降雨造成的,城市洪水一般是上游降雨造成的。 二是影響范圍不同。城市內澇主要是對局部地區有影響,影響范圍一般相對較小,大 多影響時間較短。城市洪水影響范圍較大,影響時間一般較長。三是治理措施不同。 城市內澇治理主要措施包括城市建設中合理預留藍綠空間發揮蓄滯作用,地塊內部實 行源頭減排,修建排水管網、排水泵站、調蓄池等工程設施。城市防洪主要措施包括 修建河湖堤防、上游修建水庫調蓄調度、圩垸保護、蓄滯洪區分洪等。

    (二)城市內澇和洪水有聯系,可以相互轉化,相互影響。我國近些年因洪致澇的 現象較為普遍。部分城市出現河水翻越防洪堤倒灌入城,導致一些地區出現大面積、長 時間淹水。一些城市因為山洪治理不到位,遭遇特大暴雨時山洪穿城而過,破壞力極強, 危及人民群眾生命安全。還有一些城市在河道梯級建壩,或者河道淤積抬升導致洪水來 臨時雨水排口被淹沒,雨水遭遇頂托無法排出,也可能會導致城市內澇。另一方面,如 果內澇治理不科學,一味強調“排”而不是和其他措施聯合使用,也會加劇下游防洪壓力, 在局部可能會出現因澇致洪的現象。 

四、堅持統籌兼顧,系統治理城市內澇 

    城市內澇產生的原因很多,加上水具有流動性,因此治理城市內澇必須堅持系統治 理。此次國辦文件中提出要“統籌區域流域生態環境治理和城市建設,統籌城市水資源 利用和防災減災,統籌城市防洪和內澇治理,逐步建立完善城市排水防澇體系”,體現 了統籌兼顧,系統治理的思路。堅持系統治理是此次內澇治理能夠取得成效的關鍵。 

    一是要統籌區域流域生態環境治理和城市建設。導致城市內澇的一個重要原因就是 一些山水林田湖草等生態空間被破壞,導致山林涵養水,湖塘調蓄水,河道排放水的功 能下降。因此,治理城市內澇必須堅持山水林田湖草系統治理。通過全面實施城市生態 修復和功能修補工程,建設連續完整的生態基礎設施體系。通過保護城市周邊的山體、 江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等生態空間,恢復山體原有植被,保留、恢復天然雨洪 蓄滯空間和行泄通道,充分發揮自然生態系統對雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化 作用。 

    二是要統籌城市水資源利用和防災減災。我國是缺水國家,400 多個城市面臨缺水, 汛期又有不少缺水城市也出現內澇,“大雨必澇,雨停就旱,旱澇急轉”的現象在一些 城市十分突出。雨水是上天給予的饋贈,通過科學合理的收集和利用措施,不僅可以降 低和減緩城市內澇災害,還能替代部分常規水資源,促進城市水系統的健康循環。 《意見》從多個方面體現了要統籌城市水資源利用和防災減災的工作原則。 

    首先是要充分利用自然生態系統,建設城市的雨水蓄積設施。充分利用城市江河湖 庫、濕地洼地、坑塘溝渠等自然生態要素蓄滯、存儲和凈化雨水。在城市公園、綠地、 道路、建筑和廣場的建設中,因地制宜建設干濕塘、旱溪、雨水花園等措施,加強雨水 的自然積存,自然凈化。 

    其次是在城市開發建設過程中,減少城市硬化面積,嚴格控制不透水面積,避免將 城市建成被密封起來的不透水、不生態、不健康的鋼筋混凝土森林。推廣使用透水磚、 透水瀝青、透水混凝土等,增強城市排水能力,擴大城市透水面積,既能補給地下水, 又能緩解局部積水問題。 

    再次是充分利用雨水資源。缺水地區要加強城市雨水蓄積設施建設,將城市蓄水設 施蓄積的雨水統一納入城市水資源配置,優先將城市雨水用于城市綠化、道路清掃、車 輛沖洗、生態補水等方面。加強雨水蓄積設施的運行管理,確保設施的正常運行。

     三是統籌推進統籌城市防洪和內澇治理?!兑庖姟诽岢鲆獙嵤┓篮樘嵘こ?,確保 各城市能夠有效防御設防標準以內的洪水災害,確保外江外河洪水不入城,對于山洪風 險高的,要綜合采取截流等方式,避免山洪穿城。在管理方面,《意見》提出了要加強 洪澇“聯排聯調”,建立健全城區水系、排水管網與周邊江河湖海、水庫等“聯排聯調”運行管理模式。加強綜合統籌,根據氣象預警信息,在特大暴雨來臨前及時預降、 騰出庫容,按照雨天蓄水保安全,旱天放水促發展的模式運行,避免出現旱天不放水, 雨天泄洪導致下游雪上加霜,因洪致澇或者因洪加劇內澇。承擔調蓄功能的城市內 河、內湖和調蓄設施,也要根據氣象預警信息及時預降水位,在特大暴雨來臨時充 分發揮蓄滯削峰作用,減少管網、泵站的壓力。 

五、科學編制系統化實施方案 

    城市內澇治理工程體系比較復雜,針對不同的內澇積水原因,需要采取不同的 技術和工程措施。如針對因洪致澇的,要加大城市防洪工作力度,避免在設防標準 以內的洪水倒灌淹城;針對下游排水缺乏出路的,要尋找、開拓排水通道,確保雨 水徑流能夠順暢地排入受納水體;針對部分地區豎向不合理,局部低洼導致內澇積 水的,要因地制宜的采用縮減匯水面積,修建調蓄設施,增設泵站等措施;針對部 分路段大管接小管,或者局部雨水管網偏小導致排水不暢的,要結合城市更新改造, 適時按照新的設計標準更換雨水管網??傊?,治理城市內澇,需要系統調查城市內 澇現狀,系統分析城市內澇成因,系統采取工程措施,系統推進工程實施,系統制 定保障措施。要做到這些,就必須制定系統、科學的內澇治理方案。 

    《意見》明確提出,各城市行業主管部門要牽頭編制本城市內澇治理系統化實 施方案,明確時間表和路線圖,按照 5 年內見到明顯成效的目標落實具體項目并列 入系統化實施方案。簡單來說,各城市不僅要編制內澇治理系統化實施方案,還要 在目標上明確 5 內年見到明顯治理成效,深度上要生成具體項目,明確時間表和路 線圖。

     要科學編制城市內澇治理系統化實施方案,必須要做到以下幾點: 

    一是要認真摸清底數。首先對城市排水設施進行系統摸排,搞清排水管網尤其 是雨水管渠和合流制管網的位置、標高、管材、尺寸、連接關系等,系統檢查雨水 管渠的淤堵情況,健康狀況等;其次還要弄清泵站、調蓄池等相關排水設施的運行 調度規則,以及河湖水系的水位變化規律等;再次要對城市內澇積水點進行詳細調 查,弄清歷史內澇積水的時間、深度、影響范圍、對應的降雨情況、災害損失等。

     二是要科學分析成因。針對城市內澇積水問題,要透過現象看到本質問題,科學、 系統、全面分析內澇積水成因,分清各種因素的影響程度和關鍵制約環節。 

    三是要合理制定目標。此次編制內澇治理系統化實施方案,就是要指導各城市 通過五年的努力,在內澇治理方面取得明顯的成效,這是一個相對籠統、抽象的目標, 各城市需要結合本市的情況,將這個目標具體細化。在確定目標的過程中,既要做 到盡力而為,5 年內必須治理內澇積水問題,因地制宜基本形成“源頭減排、管網排放、 蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系,城市排水防澇能力顯著提升,內 澇治理工作取得明顯成效,又要尊重內澇治理和工程建設的客觀規律,做到實事求 是,量力而行。當然,什么是明顯的成效,《意見》也給出了具體的要求:老城區 雨停后及時排干積水,低洼地區防洪排澇水平大幅提升,歷史上嚴重影響生產生活 秩序的易澇積水點全面消除,新城區在發生內澇設防標準以內的降雨時不再出現城 市看海,這些都是看得見、摸得著的,以人民群眾的感受為出發點和衡量要素的一 些具體要求。

     四是要提出系統方案。針對城市的內澇積水問題和上述原因分析,根據 5 年內的治理目標,因地制宜地提出系統化的解決方案。首先要提出區域流域層面的治理 措施,包括流域防洪提升工程和流域的生態保護與修復工程,構建連續完整的生態 基礎設施,充分發揮生態本底的徑流控制作用。其次要明確城市層面的技術措施, 包括城市排水出路和排水分區構建、城市豎向優化、雨水削峰調蓄、雨水行泄通道、 雨水源頭減排等。最后還要從設施層面提出排水管渠及其附屬設施的改造計劃,提 出系統化平臺的建設方案等。 

    五是要明確保障措施。系統化方案還要從制度、資金等方面明確提出系統化方案 實施的保障措施,確保方案能夠順利實施。 

六、多渠道籌措資金

    要實現 5 年內內澇治理取得明顯成效的目標,只有文件、方案和制度顯然是不夠 的,還需要真刀真槍的推動工程建設,這些都需要資金的投入。網絡上熱炒東京地 下“排水神殿”實際是東京都江戶川外郭放水路,這是一個長 6.3 公里,直徑 10 米 的地下排水工程。很多人驚嘆于這個工程規模的宏大,卻忽視了其近 30 億美元的投資。 香港在 1990 年前也是內澇問題很嚴重。1989 年香港成立了渠務署,開始加大洪澇治 理的力度,到今天已經累計投入 296 億港幣,人均累計投入約 4500 港幣,未來還計 劃投入約 300 億港幣。正是這種長期大力度投入,香港今天的內澇問題已經大大緩解。 

    城市內澇治理是民生工程,是純公益性事業,沒有收費來源,需要政府加大投入。 《意見》首次明確提出了中央預算內投資要加大對城市內澇治理的支持力度。當然, 中國城市多,內澇治理方面欠賬多,完全指望中央預算內投資解決各城市 5 年內所 有的內澇治理的資金需求,顯然是不現實的?!兑庖姟愤€從多個方面提出了資金籌 措的方式和渠道。一是政府債券,將城市內澇治理領域符合條件的項目納入政府債 券支持范圍;二是地方政府要加大資金投入,包括城市建設維護資金,城市防洪經 費等;三是探索建立供水、排水、水處理全鏈條的管理機制,通過供水和水處理等 有穩定現金流的項目和內澇治理這些純公益性項目捆綁,“肥瘦搭配”,引入社會 資本;四是探索新開發模式,綜合盤活土地資源和各類經營性資源來籌集資金,投 入到內澇治理中。七、落實城市政府主體責任 

    落實城市內澇治理的責任主體是《意見》中各項要求能夠順利落實的關鍵?!兑庖姟?明確提出要嚴格落實城市人民政府的主體責任。各城市應高度重視城市內澇治理工 作,切實把治理內澇作為保障城市安全發展的重要任務抓實抓好,要把這項工作納 入重要的議事日程,在人員配置、項目謀劃、資金安排、項目推動上加大資源投入, 統籌各相關部門,確保形成工作合力。 

    要落實城市政府的主體責任,還要加強指導和監督?!兑庖姟访鞔_提出,省級政 府和國務院相關部門都要加強指導和監督力度,將內澇治理工作納入政府工作績效 考核體系,省級政府要定期對各城市內澇治理情況進行評估,考核和監督,督促各 城市人民政府及時、科學、有效推進城市內澇治理工作,確保 5 年內內澇治理工作 取得明顯成效。

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